De la centralisation
On trouve aux détours des pages de l’Éducation Sentimentale, chef d’œuvre inégalé du roman initiatique, quelques observations curieuses et impromptues dont Flaubert parsème son récit et parmi elles, celle-ci : « Les uns désiraient l’Empire, d’autres les Orléans, d’autres le comte de Chambord ; mais tous s’accordaient sur l’urgence de la décentralisation, et plusieurs moyens étaient proposés, tels que ceux-ci : couper Paris en une foule de grandes rues afin d’y établir des villages, transférer à Versailles le siège du gouvernement, mettre à Bourges les écoles, supprimer les bibliothèques, confier tout aux généraux de divisions ; _et on exaltait les campagnes, l’homme illettré ayant naturellement plus de sens que les autres ! Les haines foisonnaient (…) ; car il fallait « relever le principe d’autorité » ; qu’elle s’exerçât au nom de n’importe qui, qu’elle vînt de n’importe où, pourvu que ce fût la Force, l’Autorité ! » [1]
Cet extrait du roman précité paru en 1869 est un bon témoignage, certes teinté du sarcasme de l’auteur, de ce que la France est pleinement perçue en ce milieu du XIXe siècle (période de l’action) comme un État très centralisé autour de la ville hypertrophiée qu’est Paris : la capitale concentre à la fois le pouvoir politique, administratif et les ressources intellectuelles.
En 1850 Tocqueville cherche un vaste sujet d’études qui constituerait la pièce maîtresse de son œuvre et qui lui permettrait de « mêler les faits aux idées, la philosophie de l’histoire à l’histoire même » (Lettre adressée à Gustave de Beaumont du 26 décembre 1850). Après avoir songé à une recherche concernant les causes de l’avènement du Premier Empire, c’est finalement sur la Révolution française elle-même que Tocqueville décide de se pencher : Jean-Jacques Ampère résume ainsi la démarche de son ami : « Il a voulu expliquer ce grand fait [la Révolution], car le besoin de son esprit est de chercher dans les choses la raison des choses. Son but a été de découvrir par l’histoire comment la Révolution française était sortie de l’ancien régime. Pour y parvenir, il a tenté, ce dont on ne s’était guère avisé avant lui, de retrouver et de reconstruire l’état vrai de la vieille société française .»
En effet, un peu à la manière de Charles Nodier qui tente de tirer des ruines les traces architecturales de la France de l’ancien régime dans son ouvrage pléthorique, Voyages pittoresques et romantiques dans l’ancienne France, Tocqueville brasse les archives pour reconstituer la vie publique et politique, le rôle des administrations dans celle-là, avant l’explosion de la Révolution française.
Ce qu’il y découvre, entre autres, c’est que la Révolution et le jacobinisme n’ont pas construit à partir d’un néant la centralisation du pays, que celle-ci leur est antérieure, et que la Révolution, particulièrement dans ses œuvres centralisatrices, était à moitié réalisée dans les dernières années de l’ancien régime.
Dans son avant-propos, Tocqueville explique ses méthodes de travail : pour faire renaître la société d’ancien régime, il s’est plongé dans les archives administratives et de nombreux actes publics ainsi que dans les cahiers de doléance rédigés à la veille de la réunion des États généraux en 1789. Il justifie sa démarche de cette façon : « Dans les pays où l’administration publique est déjà puissante, il naît peu d’idées, de désirs, de douleurs, il se rencontre peu d’intérêts et de passions qui ne viennent tôt ou tard se montrer à nu devant elle. En visitant ses archives (…) le pays tout entier se révèle. » Il continue en donnant d’avance la conclusion de sa démonstration : « Au XVIIIe siècle, l’administration publique était déjà (…) très centralisée, très puissante, prodigieusement active. » [2]
Cependant, dans le chapitre II du premier livre, Tocqueville précise que la Révolution a engendré un « pouvoir central immense qui a attiré et englouti dans son unité toutes les parcelles d’autorité et d’influence… »[3] . Elle a été le révélateur aux yeux du peuple français lui-même de cette prodigieuse centralisation née des ruines de la féodalité.
Cette ruine est commune à tous les pays d’Europe qui partagent le même héritage féodal mais s’exacerbe dans le royaume de France ; la royauté n’a plus rien en commun avec la royauté du moyen-âge : « c’est l’administration de l’État qui s’étend de toutes parts sur les débris des pouvoirs locaux ; c’est la hiérarchie des fonctionnaires qui remplace de plus en plus le gouvernement des nobles. » La Révolution n’a fait qu’accroître la puissance et les droits de l’autorité publique ; elle n’a pas innové mais achevé un mouvement qui lui est antérieur.
La royauté et le joug féodal
Le livre II apporte des éclairages sur ce mouvement : selon Tocqueville, la France est un des pays européens où le joug féodal est le moins oppressant ; la moitié de la terre est possédée par des paysans. Surtout, le seigneur a perdu presque tout son pouvoir politique et administratif dans sa paroisse. Ce sont désormais les fonctionnaires qui tiennent les affaires dans le choix desquels le seigneur n’intervient nullement, même en ce qui concerne les agents de la seigneurie : ils sont soit choisis par l’intendant, soit élus par les paysans. Ils sont tous placés sous l’autorité du gouvernement et sous le contrôle du pouvoir central.
Le seigneur n’est plus que le premier habitant : il n’est plus chargé ni de lever les taxes, d’assembler les milices, ni de faire appliquer les lois générales de l’État, ni de publier les mandements du prince, ni enfin de distribuer les secours. Certains grands seigneurs gardent néanmoins le droit d’avoir des juges qui décident certains procès en leur nom et d’émettre des règlements de police dans la limite de la seigneurie. Mais le pouvoir royal a graduellement « écourté, limité, subordonné la justice seigneuriale » [4] et la justice est devenue plus un revenu qu’un pouvoir pour le seigneur.
La féodalité reste certes à la veille de la Révolution une institution civile considérable mais elle a cessé d’être une institution politique, ce qui achève de la rendre odieuse aux yeux des paysans français.
Sur ses ruines, se met donc en place une centralisation administrative puissante. Pour Tocqueville, il est essentiel de briser l’idée reçue selon laquelle elle serait une « belle conquête de la Révolution ». Indubitablement, elle est un produit de l’ancien régime et même la « seule portion de la constitution politique de l’ancien régime qui ait survécu à la Révolution »[5] . Dans le royaume, dans les « pays d’élection » comme dans les « pays d’état », théoriquement plus autonomes, il existe certes des corps administratifs disparates, indépendants les uns des autres, dont les charges sont achetées et les attributions peu claires. Mais parallèlement, au centre du royaume et près du trône, se met en place un corps administratif d’une « puissance singulière » : il s’agit du conseil du roi. Il concentre une quantité de pouvoirs exceptionnelle : il est cour suprême de justice (il peut casser les arrêts de tous les tribunaux ordinaires) et tribunal supérieur administratif ; il possède, sous le bon plaisir du roi, la puissance législative : il discute et propose la plupart des lois ; entre outre il fixe et répartit l’impôt. Enfin, comme conseil supérieur d’administration, il établit les règles générales qui doivent diriger les agents du gouvernement, surveille les pouvoirs secondaires. Bref, toute l’administration du pays est dirigée par un corps unique.
De même, la presque totalité des affaires intérieures est confiée à un seul homme : le contrôleur général. Celui-ci a attiré sous sa coupe à peu près l’ensemble des affaires touchant aux questions d’argent, en somme l’administration publique toute entière (finances, intérieur, travaux publics, commerce).
Enfin, l’administration centrale a placé dans chaque province un agent chargé de gérer les affaires intérieures : l’intendant. Il est le seul qui compte vraiment et les gouverneurs de province, de grands seigneurs, n’ont plus qu’un pouvoir de prestige. Il est choisi parmi les membres inférieurs du conseil d’État ; on l’appelle, en langue administrative, le commissaire départi ; il est « l’agent unique, dans la province, de toutes les volontés du gouvernement » [6] .
Tocqueville insiste beaucoup sur la discrétion de ces organes, discrétion qui masque leur emprise sur les affaires dans de nombreux domaines : collecte des impôts (« Toutes les autres taxes, comme la taille, la capitation et les vingtièmes, étaient établies et levées directement par les agents de l’administration centrale ou sous leur contrôle tout-puissant »[7] ), milice (« toute l’opération était confiée aux seuls agents du gouvernement central »[8] ), travaux publics (« C’était le conseil qui arrêtait le plan et fixait l’adjudication. L’intendant dirigeait les travaux des ingénieurs, le subdélégué réunissait la corvée qui devait les exécuter. »[9]) confiés au corps des ponts et chaussés (qui subsiste de nos jours, précise Tocqueville et sous sa forme primitive), ordre public (avec la maréchaussée), corps de justice (nombreux arrêts du conseil), aide aux indigents. Enfin, le gouvernement central prenait à cœur son rôle de tuteur (primes, pépinières, publication de traités sur l’art agricole) pour essayer d’encourager et soutenir la prospérité, surtout celle des paysans.
L’administration centrale, en effet, malgré sa tendance hégémonique, ne brille pas : ses membres sont d’origine modeste et le seigneur concentre l’attention car il est toujours détenteur du prestige de son rang, de biens fonciers conséquents et de privilèges très visibles notamment en ce qui concerne l’impôt.
la liberté des villes a disparu
Une fois ces trois pouvoirs identifiés (conseil du roi, contrôleur général, intendant) Tocqueville concentre son attention sur la liberté des villes aux XVIIIe siècle ; la conclusion de ses travaux est qu’il n’en reste rien. La liberté municipale s’est considérablement affaiblie mais au terme d’une évolution longue puisque Louis XI déjà l’avait limitée par crainte du pouvoir démocratique. Louis XIV avait fait de même mais cette fois-ci dans le souci des finances publiques : il met en vente les fonctions municipales qui deviennent des offices en 1692 pour la première fois. Selon l’auteur, cette disposition a privé les villes de la « responsabilité, la subordination et le zèle » d’une bonne administration telle que celle dont le gouvernement central s’est doté. L’indépendance est bonne pour le juge, apparemment pas pour le fonctionnaire. En outre, la cherté des offices, confisqués et remis en vente régulièrement, détourne des sommes considérables d’une utilisation plus bénéfique pour le développement de la commune. Enfin, et c’est ce que semble constater Tocqueville avec le plus d'indignation ( on soupçonne une allusion au Second Empire), cette aliénation réelle se pare encore du simulacre de la liberté : le collecteur et le syndic souvent encore élus sont devenus les « instruments de l’État » (page 118). Tocqueville peint d’ailleurs d’une façon très touchante avec un sens du mordant jailli d’un cœur amer les scènes de vote populaire enregistré par un notaire aux oreilles rougies par la bise et la bruine dans la grisaille d’un village français et aussitôt balayé par l’intendant.
| “ | On tombe assez d’accord aujourd’hui, ce me semble,
que la centralisation administrative et l’omnipotence de Paris sont pour beaucoup dans la chute de tous les gouvernements que nous avons vu se succéder depuis quarante ans |
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En contrepoint à cette anémie des villes de province, se profile le « monstre parisien » qui achève de « dévorer les provinces »[10] au XVIIIe siècle : la digestion est terminée avant 1789. « Du temps de la Fronde, Paris n’est encore que la plus grande ville de France. En 1789, il est déjà la France même » [11]. Cette capita hypertrophiée fait périr le corps du pays tout entier. Les provinces sont placées sous une dépendance directe ; pour obtenir considération, satisfaire son ambition, il faut monter à Paris : ainsi « on attire tout ce qui a quelque talent dans cette capitale ! » constate le marquis de Mirabeau en 1750[12] .A mesure que le gouvernement central concentre les affaires administratifs, les affaires industrielles s’installent dans la capitale ; « Paris devenant de plus en plus le modèle et l’arbitre du goût, le centre unique de la puissance et des arts, le principal foyer de l’activité nationale, la vie industrielle de la nation s’y retire et s’y concentre davantage. »[13]. Paris devient peu à peu cet océan immense dans lequel Balzac pourra jeter sa sonde sans en trouver le fond, en dépit des efforts du gouvernement central lui-même qui tente de limiter l’extension de la ville, effort vain et artificiel évidemment car contraire au mouvement des rouages de la machine étatique. Il aurait pu cependant y gagner sa survie selon Tocqueville : « On tombe assez d’accord aujourd’hui, ce me semble, que la centralisation administrative et l’omnipotence de Paris sont pour beaucoup dans la chute de tous les gouvernements que nous avons vu se succéder depuis quarante ans »[14]
Tocqueville ajoute à cette analyse précise des institutions centralisatrices du royaume de France , une réflexion sur les conditions sociales qui ont favorisé leur implantation ou qui en ont été la conséquence directe. Tocqueville voit en effet dans l’égalité des hommes et dans la séparation des classes entre elles (qu’entend-t-il par classe ? il ne le précise pas) la cause de la chute de l’ancien régime : en effet, d’une part cette « surface plane » est un terrain particulièrement propice à l’exercice du pouvoir par un despote et d’autre part, la rupture des classes entre elles retranche les individus dans la sphère privée de leurs intérêts particuliers.
Le gentilhomme et le bourgeois
Le gentilhomme et le bourgeois ne participent plus à la vie publique, empêchés par mille gênes et interdictions, et de la sorte, ne se rencontrent plus : « A mesure, en effet, que le gouvernement de la seigneurie se désorganise, que les états généraux se font plus rares ou cessent, et que les libertés générales achèvent de succomber, entraînant les libertés locales dans leur ruine, le bourgeois et le gentilhomme n’ont plus de contact dans la vie publique. »[15]. Ils se ressemblent pourtant dans leur savoir et leur éducation mais les privilèges du seigneur nourrissent le ressentiment du bourgeois. Le statut du gentilhomme n’est plus qu’une coquille vidée de sa chair, son pouvoir politique et intellectuel, qui garde son enveloppe de privilèges, privilèges perdant ainsi tout leur sens.
De plus, le gentilhomme et le bourgeois s’isolent des classes plus modestes : ils désertent leurs terres qu’ils abandonnent aux bons soins de leurs fermiers pour se regrouper dans les villes et dans la capitale, Paris. On date cette concentration des élites à Paris du règne de Louis XIV ; les nobles semblent s’y divertir plus qu’ en province comme en témoigne cette lettre que Bussy-Rabutin envoie à son illustre cousine, Madame de Sévigné, le 27 mars 1646 [16] :
- Salut à vous ! gens de campagne
- A vous, immeubles de Bretagne
- Attachés à votre maison
- Au-delà de toute raison
- Salut à tous deux ! quoique indignes
- De nos saluts et de ces lignes
- Mais un vieux reste d’amitié
- Nous fait avoir de vous pitié,
- Voyant le plus beau de votre âge
- Se passer en votre village,
- Et que vous perdez aux Rochers
- Des moments à tous autres chers.(…)
En outre même s’ils restent en province, ils ont tendance à s’isoler du reste de la population, et notamment les bourgeois qui ne veulent plus subir l’insulte de se mêler aux artisans et paysans, ce qui leur vaut le titre de « fausse aristocratie » de la part de Tocqueville. Ainsi, alors que les places au sein du corps de ville deviennent des marchandises avilies à mesure que l’autorité municipale se subordonne davantage au pouvoir central, l’assemblée générale devient une assemblée de notables, de bourgeois et n’accueillent presque plus d’artisans. « Le gouvernement municipal des villes avait donc dégénéré partout en une petite oligarchie »[17]. L’administration intervient de toute façon au besoin pour corriger, diriger, empêcher les actions envisagées par ces assemblées.
Cette configuration sociale, cette « rupture du lien social » pourrait-on dire s’il ne s’agissait pas là d’un anachronisme, associée à d’autres phénomènes du siècle, comme le pouvoir des écrivains et penseurs ou l’irréligiosité, sont pour Tocqueville des paramètres qui semblent mener tout droit à l’explosion révolutionnaire qui parachève dans la violence l’évolution en cours depuis deux siècles.
Une théorie de la continuité
Un reproche pourrait être fait à Tocqueville : hormis le fait qu’il n’explique pas réellement les raisons pour lesquelles le pouvoir royal a décidé cette centralisation si profonde (faut-il se reporter aux raisons invoquées traditionnellement telle la peur du pouvoir de la noblesse dans les institutions féodales, menace potentielle sur celui du roi de France ?) même s’il en évoque parfois les prétextes (« On avance que sans la centralisation les villes se ruineraient aussitôt… »[18]), il semble bâtir sa démonstration sur une échafaudage théorique déjà existant que Pierre Birnbaum expose très bien : « La centralisation administrative, qu’il vient de décrire dans une ébauche de son futur ouvrage, L’ancien régime et la Révolution, lui paraît à présent presque consubstantielle à l’avènement d’une démocratie au sein de laquelle les individus seraient de plus en plus tentés de se replier sur eux-mêmes, se préoccupant désormais surtout de leur propre bonheur et non celui de leurs concitoyens. »[19] Tocqueville, non sans parfois une certaine acrimonie, donne souvent l’impression de conformer sa démonstration avec la situation contemporaine de la rédaction de son essai, de modeler les faits passés à l’aune des faits présents. La problématique prime et on sent que le hasard et les contradictions pouvant gripper la démonstration ont été écartés. Tocqueville, malgré son insistance sur l’étendue considérable de ses recherches (et, évidemment, on lui reconnaît ce travail), démontre plus qu’il ne prouve.
Dans son ouvrage L’État en France, de 1789 à nos jours, Pierre Rosanvallon s’emploie dans son premier chapitre baptisé « Le vieux et le neuf » à montrer les insuffisances de la thèse tocquevillienne de la continuité.
Tout d’abord, l’argumentation de l’ancien régime et la Révolution est basée sur des constats assez discutables, par exemple la ressemblance entre les préfets et les intendants. Ensuite, Tocqueville réduit les « différents modes d’existence de l’État à la notion trop vague de centralisation. Plus l’État est caractérisé de manière générale, plus il est facile, en effet, de souligner des continuités. »[20] Enfin, Pierre Rosanvallon relève que Tocqueville ne distingue pas l’État comme appareil administratif et bureaucratique de l’État comme force politique . L’histoire de l’État est non seulement celle d’un processus de rationalisation (P. Rosanvallon reprend les catégories weberiennes : constitution d’un corps de fonctionnaires stables et compétents, mise en place de procédures régulières de gestion, définition d’une hiérarchie claire des responsabilités) mais aussi celle d’un processus de démocratisation (institution d’un gouvernement représentatif, soumission de l’administration aux orientations de la volonté générale, exercice transparent de l’autorité). Si l’on s’en tient au phénomène de rationalisation administrative, au fait que l’organisation commence à être appréhendée comme une science au XVIIIe siècle sous l’impulsion de grands commis tels Turgot (que Tocqueville cite d’ailleurs beaucoup), Malesherbes, Necker ou Maurepas, la thèse tocquevillienne de la continuité est tout à fait vérifiée.
Mais pour P. Rosanvallon , les racines absolutistes de la monarchie sont un obstacle à la régularisation des procédures administratives que seule la Révolution lève lorsqu’elle instaure un régime constitutionnel : « Mise en place d’un véritable État de droit d’abord : affirmation solennelle du principe d’égalité civile, refonte et unification du droit mis en conformité avec le principe individualiste. Mais réforme, également, de l’appareil d’État lui-même pour en faire une machine régulière et transparente, vouée au service de la société et non plus extérieure à elle. Du simple point de vue de la rationalisation des structures administratives, il y a ainsi à la fois continuité et rupture entre l’Ancien Régime et la Révolution. » [21]
Il me semble que l’argumentation de Pierre Rosanvallon est plus faible lorsqu’il tente de démontrer que Tocqueville a négligé l’étude du processus de démocratisation (est-ce son but d’ailleurs ? c’est à vrai dire assez confus). La thèse de Koselleck offre en fait une confirmation à celle de Tocqueville . Pour Koselleck, l’État se développe à partir du XVIe siècle en dissociant sphère publique et sphère privée ; il étend alors son empire sur la sphère publique en légitimant un « for intérieur étatique » en contrepoint au for intérieur privé, garant immatériel de ce que Tocqueville appelle l’individualisme. Pour Koselleck, la Révolution est née d’un processus d’extraversion de la sphère privée vers la sphère publique : « Le point de départ de l’élite bourgeoise est le for intérieur privé auquel l’État avait restreint ses sujets. Chaque pas vers l’extérieur est un pas vers la lumière, un acte des Lumières.[la prise en compte des Lumières est présente chez Tocqueville] Celles-ci triomphent à mesure qu’elles dilatent le for intérieur privé jusqu’à en faire un espace public. Sans perdre son caractère privé, il devient le forum de la société qui pénètre l’État entier. Finalement, la société frappera aux portes des détenteurs du pouvoir politique pour exiger là aussi un droit de regard. »[22]Pour Tocqueville, c’est précisément après que l’État ait rendu au peuple des pouvoirs jusque là attribués à l’intendant que les esprits s’échauffent, que le peuple nouvellement pourvu les préserve jalousement de l’emprise de quiconque (seigneurie, clergé)[23], qu’il commence à réclamer des réformes dans l’arbitraire administratif.
En fait, P. Rosanvallon fait un peu la même critique que celle que nous avons formulée plus haut ; il conclut ainsi son ouvrage : « L’État français a donc bien une histoire spécifique qui n’est pas seulement celle d’un croissance linéaire et progressive ; c’est de ce point de vue que l’on peut critiquer la thèse tocquevillienne toujours très largement partagée de la continuité »[24] Tocqueville efface les particularités et les cassures de l’histoire qui ne semblent pouvoir, en aucun cas, éroder le roc étatique, immuable.
On ne peut cependant pas nier la profondeur de la réflexion de Tocqueville, non seulement sur le sens de l’histoire (quitter l’événementiel pour se pencher sur la vie quotidienne, les correspondances, les archives immensément plus révélatrices) mais aussi sur les questions qui traversent la société moderne en formation au XIXe siècle : l’individualisme et la place de l’État, dans une démocratie naissante.
Notes
[1] Page 420, éditions de la Pléiade
[2] Page 45, éditions folio histoire
[3] Page 66, ibid.
[4] Page 92, ibid.
[5] Page 98, ibid.
[6] Page 102, éditions folio histoire.
[7] Page 103, ibid.
[8] Page 105, ibid.
[9] Page 105, ibid.
[10] Page 148, éditions folio histoire.
[11] Page 146, ibid.
[12] Aurait-ce changé un petit siècle plus tard ? : « Paris est absolument dépourvu d’habitants intelligents. Il n’y reste plus que des bonnetiers ou des députés, ce qui revient à peu près au même » Prosper Mérimée, ami de la famille impériale, il faut le préciser, Lettres à une inconnue.
[13] Page 150, éditions folio histoire.
[14] Page 151, ibid.
[15] Page 164 , éditions folio histoire.
[16] Page 3, Correspondance, Madame de Sévigné, Tome 1, éditions de la Pléiade
[17] Page 114, éditions folio histoire.
[18] Page 116, éditions folio histoire
[19] A la découverte de la démocratie naissante, Pierre Birnbaum, Le Monde, dossiers et documents, n°30, janv.-01
[20] Page 20, éditions Points histoire
[21] Page 22, éditions Point histoire
[22] R. Koselleck, Le Règne de la critique, Paris, Minuit, 1879, page 43, cité par P. Rosanvallon L’État en France, Points histoire, page 25.
[23] Partie III, chapitre 8.
[24] Page 275, éditions Point histoire